Чи може прокурор оскаржити додаткову угоду в інтересах держави в особі органу місцевого самоврядування, який сам її уклав?

Спори за позовами прокурорів в інтересах держави про визнання недійсними додаткових угод про збільшення ціни у договорах про закупівлю електричної енергії, природного газу та пального давно перетворилися на окрему — і, на жаль, масову — категорію господарських справ. Тисячі проваджень, дві постанови Великої Палати Верховного Суду щодо 10-відсоткового ліміту (від 24.01.2024 у справі № 922/2321/22 та від 21.11.2025 у справі № 920/19/24), мільйонні стягнення з постачальників — усе це вже неодноразово ставало предметом наших публікацій.

Окремою категорією у цьому масиві є справи, в яких прокурор звертається до господарського суду в інтересах держави в особі органу місцевого самоврядування з позовом до постачальника про визнання недійсними додаткових угод та стягнення безпідставно отриманих коштів, при цьому, саме цей орган і є стороною оспорюваних угод: саме він проводив закупівлю, підписував договір та додаткові угоди, погоджував нову ціну і протягом дії договору здійснював оплату за нею.

На нашу думку у такій ситуації орган місцевого самоврядування не може виступати позивачем, в інтересах якого діє прокурор. У такому випадку він має бути відповідачем, а статусом позивача наділяється сам прокурор.

Саме такий висновок сформульовано Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 11.06.2024 у справі № 925/1133/18. Проте Верховний Суд у складі колегій Касаційного господарського суду продовжує розглядати такі позови прокурора в інтересах держави в особі органів місцевого самоврядування (свіжими прикладами є постанови від 10.03.2026 у справі № 918/1068/24, від 19.05.2026 у справі № 916/4682/24, від 26.05.2026 у справі № 917/70/24, від 27.05.2026 у справі № 914/2014/24 та ін.)

Звідки походить така конструкція, чому вона є спірною та якими є можливі практичні інструменти протидії їй?

1. Проблема визначення уповноваженого органу

Відповідно до пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді «у виключних випадках і в порядку, що визначені законом». Механізм реалізації цієї функції розкрито у частині третій статті 23 Закону України «Про прокуратуру»: прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, «якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб’єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу».

Процесуальний закон, своєю чергою, передбачає дві принципово різні моделі участі прокурора. Згідно з частиною п’ятою статті 53 ГПК України у разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача; «у разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі набуває статусу позивача».

Тобто статус прокурора позивача — прямо унормована законом конфігурація, розрахована якраз на ситуації, коли класична модель представництва є незастосовною.

Ключовим для подальшого аналізу є зміст поняття «орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах».

Конституційний Суд України ще у Рішенні від 08.04.1999 № 3-рп/99 (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) розтлумачив його так:

«Під поняттям „орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах“ … потрібно розуміти орган державної влади чи орган місцевого самоврядування, якому законом надано повноваження органу виконавчої влади».

Іншими словами, йдеться про орган, наділений владно-розпорядчими функціями контролю (нагляду) за дотриманням законодавства у відповідній сфері, а не про будь-якого суб’єкта, який має абстрактну процесуальну можливість подати позов.

Виходячи з наведеного орган місцевого самоврядування підпадає під це поняття лише тією мірою, якою у конкретних спірних правовідносинах він реалізує саме владну компетенцію, а не будь-яке право.

2. Джерело проблеми: пункт 38 постанови ВП ВС у справі № 469/1044/17

У пункті 38 постанови від 15.09.2020 у справі № 469/1044/17 Велика Палата Верховного Суду зазначила:

«…за певних обставин прокурор може звертатися до суду в інтересах держави в особі органу місцевого самоврядування, зокрема тоді, коли цей орган є стороною правочину, про недійсність якого стверджує прокурор. Оскільки таку позовну вимогу вправі заявити, зокрема, будь-яка сторона правочину, відповідний орган як така сторона може бути позивачем. У такій ситуації прокурор для представництва інтересів держави в особі компетентного органу як сторони правочину має продемонструвати, що цей орган не здійснює або неналежним чином здійснює захист відповідних інтересів».

Аналогічну позицію згодом було відтворено у постановах Верховного Суду від 27.01.2021 у справі № 917/341/19, від 02.02.2021 у справі № 922/1795/19, від 07.04.2021 у справі № 917/273/20 та багатьох інших.

На нашу думку, наведений висновок від самого початку містив певну внутрішню суперечність.

Право сторони оскаржити власний правочин — це елемент цивільної правосуб’єктності, доступний будь-якому учаснику цивільних відносин (статті 16, 203, 215 ЦК України). Укладаючи договір постачання електричної енергії, рада діє не як суб’єкт владних повноважень, а як рівноправний учасник цивільного обороту, який від імені територіальної громади реалізує господарську компетенцію: добровільно підписує додаткові угоди, погоджує ціну, приймає та оплачує товар. У цих відносинах вона не реалізує жодних владних функцій.

Стаття ж 23 Закону «Про прокуратуру» у поєднанні з Рішенням КСУ № 3-рп/99 вимагає зовсім іншого: наявності в органу владних повноважень — функцій контролю (нагляду, захисту) у спірних правовідносинах.

Ототожнення звичайного права сторони на оскарження укладеного нею договору із владними функціями, що покладені на відповідний орган державою, стирає законодавчо визначену межу між участю публічного суб’єкта у цивільному обороті та здійсненням ним владних повноважень.

Особливість органів місцевого самоврядування як суб’єктів владних повноважень вже неодноразово було предметом розгляду Верховним Судом. У постанові від 15.10.2019 у справі № 810/3894/17 Касаційний адміністративний суд зазначив, що

«особливістю органів місцевого самоврядування як суб’єктів владних повноважень є те, що кожен із таких суб’єктів, з урахуванням положень Конституції України, є самостійним, автономним і не перебуває у підпорядкуванні жодного органу. Отже, позови прокурора до органу місцевого самоврядування, за загальним правилом, подаються з такої підстави, як відсутність суб’єкта, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження».

Таким чином, оскільки рада нікому не підконтрольна і діє самостійно, то у правовідносинах, де стверджуване порушення вчинене за безпосередньої участі самої ради, органу, який міг би реалізувати щодо неї владну функцію контролю, не існує.

А це, за приписом частини п’ятої статті 53 ГПК України, — саме той випадок, коли статусу позивача набуває прокурор.

3. Постанова ВП ВС у справі № 925/1133/18: спроба виправити спірні моменти

Певним чином переломним моментом у такому правозастосуванні могло стати ухвалення ВП ВС постанови від 11 червня 2024 року у справі № 925/1133/18.

Спершу Велика Палата відтворила зміст пункту 38 постанови № 469/1044/17 (пункт 110 постанови), а далі сформулювала висновок, який має вирішальне значення для нашої категорії спорів:

«111. Поряд із цим таке процесуальне позиціонування прокурора не враховує, що згідно з обставинами справи не виключається, що уповноважений державою орган сам є учасником спірних відносин і порушником інтересів держави. У такому випадку визначення цього органу позивачем суперечило б принципу розумності. Отже, статусом позивача має наділятись прокурор, а уповноважений орган має бути відповідачем».

«115. У разі, якщо державний орган або орган місцевого самоврядування діє або приймає рішення всупереч закону та інтересам Українського народу, прокурор має право діяти на захист порушених інтересів держави шляхом подання відповідного позову до суду. В цьому випадку органи, які прийняли рішення чи вчинили дії, що, на думку прокурора, порушують інтереси держави, набувають статусу відповідача».

«116. Орган державної влади (або місцевого самоврядування), який порушив права держави чи територіальної громади прийняттям незаконного рішення від імені відповідного суб’єкта права, не може (в силу відсутності повноважень на захист) та не повинен (з огляду на відсутність спору з іншим учасником цивільних правовідносин) бути позивачем за позовом прокурора, спрямованим на оскарження незаконного рішення цього ж органу та відновлення порушених прав і законних інтересів держави чи територіальної громади».

«117. При цьому фактичним позивачем за позовом, поданим в інтересах держави, є держава, а не відповідний орган або прокурор».

Отже, по-перше, кожен позов прокурора про визнання додаткової угоди недійсною за визначенням містить твердження про незаконність двостороннього правочину. По-друге, другою стороною цього правочину є замовник — рада (її орган). По-третє, за твердженнями самого прокурора, рада своїм волевиявленням безпосередньо брала участь у стверджуваному порушенні: без її підпису жодної «незаконної» додаткової угоди не існувало б.

Враховуючи вищенаведене, єдиним можливим статусом у подібних справах, який може набути орган місцевого самоврядування, це відповідач.

Попри наведене, Касаційний господарський суд системно легітимізує звичну конструкцію.

Показовими є постанови від 10.03.2026 у справі № 918/1068/24, від 19.05.2026 у справі № 916/4682/24, від 26.05.2026 у справі № 917/70/24, від 27.05.2026 у справі № 914/2014/24 та інші.

Основна аргументація у всіх подібних справах зводиться до того, що рада наділена обов’язком забезпечувати ефективне та раціональне використання бюджетних коштів, а також вживати заходів для запобігання порушенням інтересів держави у бюджетній сфері та сфері публічних закупівель. Відповідно, на неї покладено відповідальність за здійснення контролю за правомірністю укладених правочинів, їх відповідністю вимогам законодавства та принципам публічних закупівель.

І ось тут — ключовий момент, на який ВС не звертає увагу. Така аргументація може спрацювати у ситуації, коли стороною договору була окрема юридична особа (наприклад комунальний заклад, інша особа, що підпорядковується та контролюється органом місцевого самоврядування) а рада перебувала «над» спірними правовідносинами як засновник і власник, що здійснює контроль за підпорядкованою юридичною особою.

Якою б дискусійною не була і ця позиція, у ній принаймні є внутрішня логіка: суб’єкт контролю та підконтрольний суб’єкт не збігаються.

Зовсім інша річ — справи, у яких замовником і стороною додаткових угод є сама рада.

Механічне перенесення на такі справи висновків про «раду-контролера» перетворює контроль на самоконтроль, а захист інтересів держави — на захист органу від наслідків його ж власного волевиявлення.

Судова практика зливає ці дві принципово різні ситуації в одну, цитуючи пункт 38 постанови № 469/1044/17 і жодним словом не згадуючи пункти 111, 115–117 постанови № 925/1133/18.

4. Головний розпорядник бюджетних коштів як контролер самого себе

Припустимо (виключно в порядку дискусії), що статус головного розпорядника бюджетних коштів справді є тією владною функцією у спірних правовідносинах.

До чого призведе це припущення у справах, де рада сама уклала оспорювані угоди?

Статус головного розпорядника бюджетних коштів — це статус у бюджетному процесі, а передбачений ним контроль за приписами статті 22 БК України спрямований на розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня та одержувачів бюджетних коштів, тобто на інших суб’єктів.

Коли ж рада виступає замовником і стороною договору, суб’єкт та об’єкт контролю збігаються в одній особі.

Вочевидь, така владна контролююча функція головного розпорядника бюджетних коштів щодо самого себе — це не юридична конструкція, а правовий оксюморон.

За такого підходу також порушується і фундаментальний правовий принцип nemo judex in causa sua (ніхто не може бути суддею у власній справі). Визначення ради уповноваженим органом, який має захищати інтереси держави від наслідків власних же дій (адже саме рада підписала спірні угоди), створює прямий конфлікт інтересів: якщо угоди є незаконними, як стверджує прокуратура, то рада є безпосереднім учасником порушення, який своїм волевиявленням допустив зміну ціни.

Покладення на одного з порушників функцій контролера та захисника суперечить самій ідеї контролю.

Орган, який вчинив юридично значущу дію (уклав угоду), не може одночасно виступати органом нагляду за законністю цієї ж дії — і саме цю думку, хоча й у стриманій формі, висловила Велика Палата у справі 925/1133/18, вказавши, що таке позиціонування «суперечило б принципу розумності».

З цим тісно пов’язана і заборона суперечливої поведінки (venire contra factum proprium), яку Велика Палата Верховного Суду застосовує, спираючись на римську максиму non concedit venire contra factum proprium — ніхто не може діяти всупереч своїй попередній поведінці.

Рада уклала додаткові угоди, приймала виконання, місяцями оплачувала товар за погодженою нею ж ціною — а тепер від її імені той самий правочин оцінується як незаконний із вимогою повернути кошти.

У наведеному контексті важливо зазначити, що засада добросовісності поширюється й на суб’єктів публічного права, коли вони діють у цивільних відносинах, і непослідовність тут не може ставати джерелом процесуальних переваг.

5. Замість висновків

Конструкція, за якою прокурор звертається в інтересах держави в особі органу місцевого самоврядування, що сам є стороною оспорюваних додаткових угод, тримається на пункті 38 постанови № 469/1044/17 — висновку, який ототожнив звичайне цивільне право сторони на позов із владною функцією уповноваженого органу.

Ця конструкція не витримує перевірки ані конституційною вимогою виключності прокурорського представництва (стаття 131-1 Конституції України), ані тлумаченням поняття уповноважений орган (Рішення КСУ № 3-рп/99), ані — головне — пізнішими висновками самої Великої Палати у справі № 925/1133/18: орган, який є учасником спірних відносин і сам порушує інтереси держави, має бути відповідачем, а статусом позивача наділяється прокурор.

З усією повагою до Верховного Суду мусимо констатувати: послідовне залишення поза увагою пунктів 111, 115–117 постанови ВП ВС № 925/1133/18 у справах, де рада є стороною оспорюваної угоди, складно узгодити з принципом єдності судової практики та обов’язковістю врахування висновків Верховного Суду.

Якщо ж колегії Касаційного господарського суду вважають, що у спорах має діяти інший підхід, процесуальний закон передбачає для цього єдиний коректний шлях — передачу справи на розгляд Великої Палати.

Наостанок підкреслимо: правильна процесуальна модель нікого не позбавляє захисту. Якщо прокурор переконаний у незаконності додаткових угод — закон надає йому статус самостійного позивача (частина п’ята статті 53 ГПК України), а рада в такому разі виступає відповідачем як сторона правочину.

Інтереси держави і територіальної громади залишаються захищеними, а у разі задоволення позову кошти так само повертаються до місцевого бюджету. Зникає лише юридична фікція, у якій контрагент відповідача призначається контролером власної угоди.

Постачальникам же радимо у кожній такій справі діяти системно.

По-перше, заявляти доводи про неможливість визначення ради позивачем із посиланням на пункти 111, 115–117 постанови ВП ВС № 925/1133/18 і вимагати залишення позову без розгляду на підставі пункту 2 частини першої статті 226 ГПК України у зв’язку з недоведенням підстав представництва.

По-друге, окремо акцентувати на відсутності у ради статусу органу, уповноваженого державою у розумінні Рішення КСУ № 3-рп/99: у договірних відносинах, де вона реалізує право на оскарження договору (як його сторона), вона не реалізує жодних владних функцій.

При цьому, правильний суб’єктний склад сторін у цих спорах — не формалізм. Від наведеного залежать тягар доведення, межі дослідження обставин справи і, зрештою, сама можливість чесного змагального процесу. Постачальники мають повне право вимагати, щоб держава, яка звинувачує їх у нібито порушенні, яке вчинене за участю самої держави, знаходилась із ними на одному процесуальному боці та в одному статусі.

‍